“拍黄瓜”行政处罚案件引发的争议

以案释法案例
 
一、案例基本信息采集
案例类型:行政处罚案件
案例报送单位:广州市食品药品监督管理局
供稿:广州市食品药品监督管理局政策法规处麦德华
审稿:广州市食品药品监督管理局刘绍祥、吴奇泽 广州市司法局罗伟娴、胡启斌、植常明、何友汉                 
检索主题词:拍黄瓜、行政处罚、食品经营、行政许可
 二、案例正文采集
“拍黄瓜”行政处罚案件引发的争议
 【案情简介】
2017年5月1日至5月21日期间,何某在广州市黄埔区开设的川锅演义火锅店在持有食品经营项目为“热食类食品制售”《食品经营许可证》的情况下,制售了“川北凉粉”、“酸辣蕨根粉”、“青椒皮蛋”、“拍黄瓜”、“开胃小木耳”等冷食类食品,冷食类食品销售收入共计139元。
 【调查与处理】
黄埔区食品药品监督管理局在进行调查后,认定火锅店超过了食品经营许可范围从事食品经营活动,依据《广东省食品安全条例》第六十条规定拟给予没收违法所得139元、罚款1万元的行政处罚,在作出行政处罚决定之前按照《食品药品行政处罚程序规定》发出了《行政处罚事先告知书》。该《行政处罚事先告知书》被知情人士以“拍黄瓜被处罚1万元”为题上传到微信朋友圈后被国内外众多媒体争相转载,引发社会各界展开了激烈的争论。有人质疑,火锅店违法所得仅仅139元就要被罚款1万元,肯定是罚重了,甚至有人质疑是否经营者得罪了执法人员被报复。
 【法律分析】
《中华人民共和国食品安全法》规定,国家对食品生产经营实行许可制度,对申请人的生产经营场所、设施设备、工艺流程等多方面的条件是否符合许可要求进行现场核查,符合条件的给予许可。国家食品药品监督管理总局的部门规章《食品经营许可管理办法》第五条规定,食品药品监管部门按照经营主体业态和经营项目的风险程度对食品经营实施分类许可。第十条规定,制售类食品经营项目分为热食类(指食品原料经粗加工、切配并经过蒸、煮、烹、煎、炒、烤、炸等烹饪工艺制作,在一定热度状态下食用的即食食品)、冷食品(指一般无需再加热,在常温或者低温状态下即可食用的食品,含熟食卤味、生食瓜果蔬菜、腌菜等)、生食类(一般特指生食水产品)、糕点类食品制售和自制饮品、其他类食品制售。《广东省食品药品监督管理局关于食品经营许可的实施细则(试行)》规定,现场制售冷食类食品应当对相关食品加工场所和设备设施进行重点审查;冷食类食品制作应当分开设立专间,直接接触冷食类食品的用水应当经过加装水净化设施处理或使用直接饮用水。国家食品药品监督管理局的《餐饮服务食品安全操作规范》规定,冷食类食品专间应当设有专用冷藏设施,冷食类食品配制应当遵守一系列特别规范(包括加工前认真检查待加工食品,发现腐败变质或其他感官性状异常的不得加工;专间内由专人加工制作,非操作人员不得进入,专间操作人员进入专间时应更换专用工作衣帽并佩戴口罩,操作前双手清洗消毒,操作中适时消毒;每餐或每次使用前进行空气和操作台的消毒;专间内使用专用的设备、工具、容器,用前消毒,用后洗净并保持清洁;蔬菜、水果等食品原料未经清洗处理干净的不得带入专间;制作好的冷食类食品应尽量当餐用完,剩余尚需使用的应存放于专用冰箱中冷藏或冷冻,食用前要加热的加热时食品中心温度应不低于70摄氏度,不符合加热标准的不得食用)。
由于冷食类食品在食用前一般无需再加热、在常温或低温状态下食用,从制作加工完成至食用前一般时间比较长,其食品安全风险相对于热食类食品较高,因此无论是行政许可还是日常管理均必须达到更高的要求才能确保食品安全。在夏季天气炎热的广东地区,食品当中的微生物繁殖速度比较快。一家餐馆在不具备冷食类食品制作加工条件、不遵守冷食类食品制作加工特别规范的情况下制售冷食类食品,其发生食品安全事故的可能性比较高。特别是如果危险性较高的金黄色葡萄球菌、副溶血性弧菌等致病性微生物超标,可能会引发较为严重的食品安全事故,危害消费者的生命安全和身体健康。
现阶段,国内公众对于食品的要求已经不再满足于能吃饱,而是对于食品的安全性方面提出了相当高的要求,食品安全已经成为了现阶段我国人民最基本的公共安全需要之一。食品安全监管工作其中一个最基本的观念就是风险控制。食品经营许可的基本思路之一,就是对食品经营者在硬件(设施设备等)和软件(管理制度、人员操作规范等)方面是否达到风险控制的基本要求进行核实。超过食品经营许可范围从事食品经营,就是将消费者置于巨大的食品安全风险之中,仅仅以违法行为的货值金额、违法所得金额来判断其社会危害性从而判断处罚罚种、处罚幅度的合法性、合理性是片面的。
近几年,国家强调必须按照“四个最严(最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责)”的要求做好食品安全监管工作,其中之一就是“最严厉的处罚”。当然,“最严厉的处罚”仍然必须以“依法行政”为前提条件和基础要求。“最严厉的处罚”并不是指一律给予最严厉的罚种、也不是指一律在处罚幅度范围内给予最高幅度的处罚,而是应该强调对于所有违法行为均依法予以追究法律责任,应该在法律法规规定的行政处罚幅度范围之内、按照行政处罚自由裁量权的相关规定,在具体行政处罚案件处理过程中考虑违法行为人的主观方面、违法行为可能产生的危害后果、违法行为人的改正态度等多方面因素,依法作出合法、合理的行政处罚决定。
《广东省食品安全条例》第十二条规定,从事食品经营应当依法取得许可并按照许可范围依法经营。第六十条规定,违反本条例规定未按照许可范围从事食品经营的,由县级以上食品药品监管部门没收违法所得和违法经营的食品,并可以没收用于违法经营的工具、设备、原料等物品;违法经营的食品货值金额不足一万元的并处五千元以上五万元以下罚款,货值金额一万元以上的并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证。本案中,现有证据证明火锅店违法行为持续时间较短、货值金额和违法所得较小,经营期间也未发生食品安全事故,在行政处罚自由裁量权适用上应当适度从轻。黄埔区食品药品监管局在法定的幅度范围内给予从轻处罚,是合法、合理的。
此外,国务院的行政法规《中华人民共和国食品安全法实施条例》正在修订过程中,其修订草案送审稿中拟规定“食品经营者超过许可的经营项目范围从事食品经营的,依照食品安全法第一百二十二条第一款的规定给予处罚”。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款是对“未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动”的罚则,罚款方面规定货值金额不足一万元的处五万元以上十万元以下罚款,货值金额一万元以上的处十倍以上二十倍以下罚款。国家的立法方向是“更严厉处罚”,国务院的行政法规拟对超范围从事食品经营给予与无证从事食品经营同等幅度的处罚。因此,如果《中华人民共和国食品安全法实施条例》修订时将该条文确定下来,以后对于“拍黄瓜”一类案件将最低应当给予五万元罚款,到时是否又会引起舆论一片哗然呢?
 【典型意义】
可以说“拍黄瓜”案之所以引起社会各界的争议,反映出来的主要问题在于社会各方对于食品安全法律法规的理解不到位,原因主要是立法、执法等过程中法治宣传教育效果不够理想。作为承担食品安全主体责任的火锅店经营者何某,在从事食品经营之前应当对于食品安全监管法律法规有全面、深入的了解,应当清楚地认识到要从事某些食品经营项目必须具备相应的条件,必须经过行政机关的现场核查并给予行政许可。社会公众应当更加理性地看待立法机关出台相关法律法规的理由以及行政机关的执法行为。从本案例可以看出,火锅店经营者何某并未认识到自己行为的违法性和社会危害性,社会公众并未具备客观、理性看待相关法律法规规定以及执法行为的能力。本案例被国内媒体广泛传播并引发各界争议,是一次效果显著的全民法治宣传教育,起到了十分积极的作用,一方面给了广大食品经营者一个有力的警示,使其意识到超过许可范围从事食品经营将会受到法律的严惩,促使其自觉守法经营;另一方面促使消费者在选择就餐时自觉远离食品安全风险较高的就餐场所。